Programas de transferência de renda fazem parte das políticas sociais mundiais há mais de duas décadas. E diversos estudos têm demonstrado que esses programas desempenham papel relevante na redução das taxas de pobreza, aumento de gastos com alimentação e outros itens domésticos, ampliação do acesso das crianças à escola, reduzindo trabalho infantil e melhorando indicadores de saúde e nutrição.
A eclosão da pandemia de Covid-19, no entanto, acabou por apontar limitações e falhas dos atuais programas de transferência de renda no Brasil, em especial aos vinculados ao Cadastro Único, como Bolsa Família (BF) e Benefício de Prestação Continuada (BPC). O programa implementado pelo governo federal brasileiro em 2020, com o objetivo de proteger a população de baixa renda durante a crise da pandemia, Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda (PER), expôs os limites da estrutura dos programas nacionais de transferência de renda.
Apesar das condições mais flexíveis aplicadas ao BF e BPC durante a crise da pandemia, o lançamento do PER revelou que o Cadastro Único não estava captando um número significativo de brasileiros vivendo na pobreza ou muito próximos dela. Uma das razões para isso são as mudanças nas características socioeconômicas da população de baixa renda que não foram devidamente consideradas pelas políticas sociais, como a nova forma de organização que deu origem a novas categorias de trabalhadores mais vulneráveis à precarização. Outro motivo é o crescimento da informalidade no mercado após a reforma trabalhista aprovada pelo Congresso em 2017, que incentivou a geração de empregos menos protegidos.
No entanto, o PER também apontou para a insuficiência de recursos e as ineficiências na estrutura de coleta de dados sobre os pobres que resultaram em um alcance limitado das políticas sociais criadas pelo Governo Federal, em especial às relacionadas à transferência de renda. No que diz respeito à insuficiência de recursos, a crise econômica e a chegada em 2016 de novos governos favoráveis à austeridade e avessos às políticas sociais comprometeram a expansão dos programas de benefícios sociais em nível nacional. Outro aspecto é o conceito de família, que é fundamental para o Cadastro Único e afeta a elegibilidade aos dois principais benefícios do Governo Federal, BF e BPC, ainda que não haja definição unívoca de família, nem no campo do direito civil, nem na esfera das políticas públicas.
Se a Covid-19 colocou os programas de transferência de renda no centro da arena das políticas públicas em todo o mundo, independentemente da cor política do governo de plantão, a grande novidade que surge a partir de 2020 é o crescente protagonismo das prefeituras nos programas locais de transferência de renda. Usando um número diversificado de estratégias, os programas de transferência de renda em nível municipal ainda estão em debate e precisam urgentemente de mais pesquisas, pois as cidades desempenham um papel central no sistema econômico global.
Antes de se tornar um programa do Governo Federal, os programas de transferência de renda no Brasil tiveram suas origens em iniciativas municipais. Enquanto três programas pioneiros foram criados em 1995, entre 1997 e 1998, outras 25 cidades implementaram seus próprios programas municipais de transferência de renda. O primeiro programa relevante de transferência de renda do governo federal, o Bolsa Escola, foi lançado apenas em 2001 inspirado no modelo implementado em Brasília, com foco na frequência escolar dos alunos. Para implementar o programa nacional, a criação do Cadastro Único foi um passo importante para a coleta de informações sobre a população pobre e extremamente pobre, permitindo o lançamento de outros programas sociais.
Considerando as previsões sombrias para a economia e a indefinição do governo federal quanto à reformulação dos programas sociais após os consistentes impactos políticos e econômicos do PER, as eleições municipais de 2020 trouxeram de volta a discussão sobre o papel das prefeituras nos programas de transferência de renda. Análise de propostas eleitorais apresentadas em 2020 pelos candidatos nas 95 maiores cidades brasileiras mostrou que a discussão sobre o protagonismo municipal desses programas esteve presente em 80% delas.
Em 19 dessas cidades, que juntas têm mais de 25 milhões de habitantes, foram eleitos prefeitos com o tema de transferência de renda em suas propostas. Em meados de 2021, meses após o início dos mandatos dos novos prefeitos, já era possível identificar alguma iniciativa em funcionamento em 14 dessas 19 cidades, todas com mais de 200 mil habitantes. O formato dos programas implementados assumiu diferentes formas, não necessariamente seguindo o que havia sido proposto nas eleições. Três cidades implementaram programas de distribuição de cestas básicas, com recursos públicos ou iniciativas de doação organizada. Outras duas cidades distribuíram cartões de alimentação, com restrições à compra apenas de alimentos e necessidades básicas. Duas cidades entregaram cartões de gastos a critério do beneficiário e sete cidades fizeram depósitos em conta bancária vinculada ao BF ou em outra conta a ser aberta em banco público.
Os valores das iniciativas com base em depósitos financeiros, em conta ou cartão, variam de R$ 91 a R$ 500 por família por mês, quase sempre por um período limitado de um a seis meses. Em quatro municípios, o benefício incide sobre os profissionais afetados pela pandemia e em um deles, o programa contempla o atendimento aos desempregados e em situação de alta vulnerabilidade social que, após passarem por capacitação, atuarão em serviços de zeladoria municipal em conjunto com profissionais das regionais da prefeitura, com jornada de seis horas.
Embora seja evidente o perfil emergencial das iniciativas analisadas, em cinco dos municípios examinados a implementação de programas tem características de renda básica municipal permanente, ou seja, para além do período emergencial da pandemia. Não por acaso, em todos eles a estratégia envolvia o pagamento dos benefícios em dinheiro com a distribuição de cartões para uso apenas no comércio local.
Embora os dados aqui apresentados se concentrem apenas em alguns dos maiores municípios do país, outros menores ou aqueles em que as campanhas para prefeitos não mencionaram o tema em seus programas estão também desenvolvendo seus próprios modelos de transferência de renda. Como já acontece em outros países, o sucesso de alguns programas acaba por inspirar dezenas de outras cidades que também passam a desenvolver seus próprios programas de transferência de renda.
Os municípios que já lançaram seus programas em 2021 estão na vanguarda dos projetos municipais de transferência de renda, tema que vem ganhando importância mundial. O caso de Maricá, no Estado do Rio de Janeiro, já é referência mundial e está servindo de inspiração para diversos projetos semelhantes no país. Tudo isso somado, podemos esperar, já em 2022, uma onda de iniciativas em dezenas de cidades brasileiras com incentivos a programas de transferência de renda, atendendo milhões de brasileiros que foram mais severamente prejudicados pela pandemia.